Depuis sa création, en 1919, l'Organisation Internationale du Travail(O.IT.) adopte des normes internationales du travail visant à l'amélioration de la situation socio-professionnelle des travailleurs dans le monde. Ces normes se présentent sous la forme de conventions et de recommandations.

Une convention est destinée à être ratifiée comme un traité international. Une fois ratifiée, son application devient obligatoire. Il en résulte pour l'Etat l'ayant ratifiée d'être soumis au contrúle de l'OIT quant à l'application effective de la convention.

Une recommandation, par ailleurs, n'entraäne aucune obligation juridique pour l'Etat qui l'adopte. Mais elle constitue un guide dont un Etat peut s'inspirer pour élaborer sa législation.

Plusieurs catégories de normes internationales du travail sont particulièrement pertinentes pour la profession enseignante. Il s'agit, entres autres, de normes relatives à la liberté syndicale, à l'égalité de rémunération, à la non discrimination dans l'emploi et la profession de même que celles concernant la politique de l'emploi, l'orientation et la formation professionnelles ainsi que la sécurité de l'emploi.

Les enseignants sont également concernés par les normes concernant la politique sociale, les relations du travail, les conditions de travail et les rémunérations, la sécurité sociale, l'emploi des femmes et l'emploi des travailleurs Ågés.

Dans l'enseignement notamment, l'existence d'organisations représentatives librement constituées et opérant sans containtes est une condition essentielle à l'établissement et au déroulement de bonnes relations professionnelles, en particulier en ce qui concerne la défense des intérêts des membres de la profession, la détermination de leur condition de travail ou le règlement des litiges.

Conditions de défense des enseignants comme des autres travailleurs, la liberté syndicale et le droit d'organisation sont consacrés par les normes internationales de base de l'OIT Celles-ci sont exposées dans la Convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical(1948), et dans la Convention no 98 sur le droit d'organisation et de négociation collective(1949).

Les travailleurs et les employeurs, sans distinction d'aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leurs choix, ainsi que celui de s'affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières.

Les termes de la Convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, adoptée en 1948 et ratifiée par la quasi totalité des états africains sont très explicites. Cette convention s'applique à tous les travailleurs sans distinction et donc aux enseignants qui appartiennent à la fonction publique comme à leurs collègues du secteur privé (la seule dérogation prévue concerne la police et les forces armées).

La Convention No 98 sur le droit d'organisation et de négociation collective, adoptée en 1949, stipule que les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination antisyndicale. Elle interdit toute ingérence des organisations de travailleurs et des organisations d'employeurs les unes à l'égard des autres dans leur formation, leur fonctionnement et leur administration. Les organisations de travailleurs doivent en outre, être protégées contre toute ingérence qui les placerait sous le contrúle des employeurs. Les Etats membres de l'O.I.T ont, dans leur grande majorité, ratifié cette convention. Par ailleurs, cette dernière ne concerne pas les fonctionnaires qui agissent en tant qu'agents de l'administration de l'Etat -auxquels s'appliquent les mesures de protection contenues dans la Convention No 51 et la Recommandation No 159 sur les relations de travail dans la fonction publique, adoptée en1978-, mais englobe tous les autres fonctionnaires, y compris les enseignants.

Le droit de former des syndicats et d'y adhérer est de nos jours reconnu par la législation de très nombreux pays africains. Ce droit figure parmi les principes inscrits dans la Constitution, dans le Code du travail ou la législation applicable aux relations professionnelles. C'est le cas en Cúte d'Ivoire, au Sénégal et en Egypte. Ailleurs, c'est dans le statut de la fonction publique ou dans les textes qui traitent de l'éducation ou de la profession enseignante que le droit d'association des enseignants, ayant le statut d'agents publics, est réaffirmé ou que la question est réglée; tel est le cas au Bénin, à Djibouti et au Mali.

Même là où le droit d'association est en principe reconnu, il arrive parfois que son exercice demeure soumis à diverses restrictions propres à la fonction publique. Ces restrictions aux droits d'association et à la liberté des enseignants - ou des agents publics en général- dans la constitution ou à l'adhésion à des organisations professionnelles ont été considérées par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de l'O.I.T comme non conformes aux exigences de la Convention no 87. C'est le cas, notamment, des restrictions qui limitent le droit des enseignants et des autres fonctionnaires de former des syndicats ou d'y adhérer, qui soumettent la formation de leurs associations à l'agrément préalable des autorités ou encore qui imposent une formation syndicale unique et rendent ainsi légalement le pluralisme impossible.

L'O.I.T a adopté d'autres instruments pour renforcer le droit d'organisation des enseignants, comme des autres travailleurs. La Convention No 135 et la Recommandation No 143 concernant les représentants des travailleurs(1971) stipulent que les délégués syndicaux ou tous autres représentants syndicaux élus du personnel d'une entreprise doivent bénéficier d'une protection contre toutes mesures qui pourraient leur porter préjudice, y compris le licenciement, et qui seraient motivées par leur qualité ou leurs activités et que des facilités doivent leur être accordées pour leur permettre de remplir leurs fonctions.

Lorsqu'une entreprise compte à la fois des représentants syndicaux et des repésentants non syndicaux élus, la Recommandation No 143 déclare qu'il conviendrait d'encourager la coopération entre eux et de prendre des mesures pour que la présence de représentants élus ne puisse servir à affaiblir la situation des syndicats.

Certes, ces normes de l'O.I.T ne concernent pas exclusivement les enseignants, mais on peut présumer qu'elles s'appliquent aux établissements d'enseignement publics et privés. En effet, dans le cadre de l'application de la Convention No 135 concernant les représentants des travailleurs(1971) à un établissement de santé géré par une église, la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et des recommandations a fait observer que la convention présuppose qu'aucun obstacle ne soit mis à la désignation de représentants des travailleurs dans une entreprise, quel que soit son statut (1).

b) Le droit de négociation collective

Le deuxième objectif de la Convention no 98 est de confirmer le droit de négociation collective entre partenaires sociaux. La convention appelle des mesures pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation des plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi.

A l'occasion de son étude sur l'application des conventions sur la liberté syndicale, la Commission d'experts du BIT pour l'application des conventions et recommandations a souligné que les syndicats doivent avoir le droit de négocier librement les salaires et autres conditions d'emploi avec les employeurs et leurs organisations(2). µ

Dans de nombreux pays, l'appartenance des enseignants à la fonction publique fait que leurs conditions de service sont généralement déterminées unilatéralement par les autorités, dans un cadre qui dépasse souvent celui de la seule éducation nationale: la fonction publique dans son ensemble, dont les conditions servent souvent de points de repère à l'économie du pays. Au Bénin, comme dans beaucoup d'autres pays francophones d'Afrique, les organisations d'enseignants sont représentées au sein du Conseil de la fonction publique chargé de fixer les salaires et les autres conditions d'emploi.

L'OIT a également adopté, en 1981, la Convention No 154 sur la négociation collective. Celle-ci prévoit que des mesures devront être prises en vue de promouvoir la négociation collective. Les objectifs doivent être les suivants: i) faire accéder tous les employeurs et toutes les catégories de travailleurs à la négociation collective; ii) encourager le développement de règles de procédures convenues entre organisations d'employeurs et de travailleurs; iii) concevoir des organes et des procédures de règlement des conflits du travail de telle manière qu'ils contribuent à promouvoir la négociation collective. Les forces armées et la police peuvent être exclues du champ d'application de cette convention.

La Recommandation No 163 sur la négociation collective, adoptée en1981, complète la Convention No 154. Elle demande aux employeurs publics et privés et aux pouvoirs publics de fournir les informations qui sont nécessaires pour permettre de négocier en connaissance de cause. Les parties à la négociation devraient donner à leurs représentants le mandat nécessaire pour conduire et conclure la négociation.

Mais les gouvernements ne partagent pas souvent tous ces points de vues et, dans plusieurs pays, les enseignants des écoles publiques n'ont pas le droit de négocier leurs conditions d'emploi et de travail.

c) L'application des droits syndicaux et les procédures de plainte

Bien que tout le monde s'accorde sur l'importance de l'éducation pour le développement des ressources humaines, les mesures d'ajustements structurels et les crises des finances publiques ont diminué les investissements dans l'éducation, et porté atteinte au respect des normes internationales du travail, comme en témoignent les violations des droits des syndicats d'enseignants, de la négociation collective et de la discrimination en matière d'emploi et de profession.

Le nombre des allégations soumises par les organisations d'enseignants au comité conjoint et les cas portés devant le Comité de la liberté syndicale sont en augmentation.

Des procédures spéciales pour l'examen de plaintes d'organisations d'employeurs et de travailleurs ont été instituées par l'OIT. En général, une plainte dirigée contre un Etat est irrecevable si ce dernier n'a pas ratifié la convention, objet de la plainte. Les syndicats ayant insisté pour que cet obstacle soit levé, l'OIT s'est doté, en 1950, de la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale. Toutefois, cette commission a rarement siégé parce qu'en l'absence de ratification, elle ne peut fonctionner qu'avec le consentement de l'Etat intéréssé. En revanche, le Comité de la liberté syndicale institué par le Conseil d'administration du BIT reçoit les plaintes, que la convention ait été ou non ratifiée par l'Etat mis en cause, et n'a pas besoin du consentement de celui-ci pour les examiner.

Les plaintes, accompagnées de preuves à l'appui, doivent émaner d'organisations nationales d'employeurs ou de travailleurs, ou d'une organisation internationale d'employeurs ou de travailleurs jouissant du statut consultatif auprès de l'OIT, telles la Confédération mondiale du travail (CMT), la Fédération syndicale mondiale (FSM), la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et l'Organisation de l'unité syndicale africaine(OUSA), basée à Accra, au Ghana.

Cependant, des organisations internationales n'ayant pas statut consultatif, comme les organisations internationales d'enseignants - la Fédération internationale de l'enseignement (FISE), le Secrétariat professionnel international de l'enseignement (SPIE), la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) et la Confédération syndicale mondiale des enseignants (CSME) - peuvent aussi saisir le comité de plaintes si les allégations touchent directement une des organisations qui leur est affiliée. Le comité soumet ses conclusions et recommandations au Conseil d'administration pour le règlement des cas.

Le comité compte neuf membres choisis en raison de leurs qualités personnelles. Chacun des groupes composant la structure tripartite de l'OIT -travailleur, employeur et gouvernement- en nomment trois chacun. Un grand nombre de décisions ont été prises par ce comité et, dans la plupart des cas, le comité a toujours réaffirmé le droit des enseignants, y compris du personnel administratif des établissements scolaires à la liberté syndicale et à la négociation collective.

L'application générale des conventions fondamentales de l'OIT ne doit pas être affaiblie par une norme spécifique pour les enseignants. La recommandation OIT-UNESCO complète les droits fondamentaux garantis par ces conventions.

Au sujet de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant (OIT-Unesco).

Depuis vingt-cinq ans, l'OIT et l'Unesco coopèrent dans un programme d'activités qui visent à l'amélioration de la condition du personnel enseignant. Les deux organisations internationales s'efforcent, chacune dans ses domaines de compétence, de promouvoir la reconnaissance de l'importance du rúle et de la fonction de l'enseignant.

a) La prise en compte des préoccupations et des conditions du personnel enseignant

L'OIT et l'Unesco se sont consultées, au cours des années soixante, sur l'instrument qui permettait à leurs états Membres de traiter tous les aspects de l'emploi des enseignants, en vue d'améliorer la condition de ceux-ci. C'est ainsi qu'a été adoptée la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant par une conférence intergouvernementale, convoquée en 1966, au siège de l'Unesco.

La recommandation contient 146 dispositions, qui s'adressent tant aux besoins et préoccupations professionnelles du personnel enseignant (domaine de compétence de l'Unesco) qu'à leurs conditions de travail et d'emploi (domaine de compétence de l'OIT). Bien qu'elle ne soit pas un instrument ayant force de loi, la recommandation peut néanmoins -et doit- servir de guide aux autorités éducatives pour la conception et la mise en application d'une politique de la profession enseignante. Elle prévoit en particulier la consultation des enseignants et de leurs organisations sur les questions d'éducation.

Les principes de la recommandation établissent un lien étroit entre le droit de négociation collective reconnu par la Convention No 98 et la situation des enseignants. Elle déclare que leurs traitements et leurs conditions de travail devraient être déterminés par la voie de la négociation entre les organisations d'enseignants et leurs employeurs publics ou privés et qu'à cette fin, des procédures devraient être établies par voie réglementaire ou d'accords entre les intéressés. Aucun système de rémunération d'après le mérite ne devrait en principe être instauré ni appliqué sans l'avis préalable et le consentement des organisations d'enseignants intéressées.

L'importance accordée par le comité Unesco-OIT aux libertés des enseignants - leur droit de concevoir eux-mêmes les programmes d'études et les méthodes d'enseignement et de les mettre à jour, de participer à la formulation de la politique et des plans d'éducation et, plus particulièrement, leur droit à la liberté syndicale - a certainement éveillé l'intérêt à l'égard des dispositions pertinentes de la recommandation. Il est de fait que les plaintes dont les organisations d'enseignants saisissent le Comité de la liberté syndicale, sont devenues de plus en plus fréquentes. D'aucuns ont demandé que la recommandation de 1966 soit renforcée, ou que l'on envisage d'adopter une convention ayant force obligatoire pour les pays qui la ratifierait. Cela prouve que la recommandation n'est pas restée inaperçue. Un organe conjoint OIT-Unesco d'experts examine l'application de la recommandation.

Actuellement, l'OIT participe à l'élaboration d'une recommandation Unesco sur le personnel de l'enseignement supérieur qui n'est pas couvert par la recommandation conjointe de 1966.

b) Le contrúle de l'application de la Recommandation

Les Etats Membres des deux organisations sont invités périodiquement à soumettre des rapports sur les mesures qu'ils ont prises pour rendre leur système d'éducation conforme aux dispositions de la recommandation. Le comité conjoint d'experts OIT-Unesco sur l'application de la recommandation (CEART, en anglais) a pour mandat d'examiner les informations fournies par les pays membres sur l'application de la recommandation. Il se réunit tous les trois ans et comprend 10 experts (cinq nommés par l'Unesco, cinq par le BIT). La dernière réunion du comité date de l'année 1994. Le rapport de la CEART est examiné par le Conseil d'administration du BIT et par la Conférence internationale du travail (Commission de l'application des normes). Le dernier rapport a été examiné en 1995, à la 82e session.

La mise en oeuvre de la recommandation passe par l'utilisation des procédures de contrúle de l'OIT. On distingue, en effet, deux grandes voies : d'une part, le contrúle régulier sur la base des rapports des gouvernements; d'autre part, le contrúle fondé sur la présentation de réclamations ou de plaintes. Il existe également un autre mécanisme spécial en matière de liberté syndicale.

Par rapport à la recommandation, l'utilisation des procédures de contrúle de l'OIT est systématique, lorsque les dispositions de la recommandation sont "doublées" par des conventions ratifiées par les Etats (par exemple la Convention No9 5 sur la protection des salaires, où des dispositions sont prévues en cas de non paiement ou de retard dans le paiement des salaires) ou tombent sous la procédure de la liberté syndicale.

Dans ses travaux antérieurs, le comité conjoint a sans cesse rappelé aux deux organisations internationales la nécessité de poursuivre leurs efforts afin de mieux faire connaätre la recommandation et d'en appliquer les dispositions. Parmi les moyens préconisés pour atteindre ces fins, le comité conjoint a recommandé la tenue de séminaires régionaux et sous-régionaux réunissant des représentants des autorités éducatives des secteurs publics et privés, des enseignants ainsi que d'autres responsables engagés dans le domaine de l'éducation et ce, pour l'échange des informations et pour l'amélioration des systèmes nationaux d'éducation dans le cadre de l'application de l'instrument normatif.

A cet effet, l'OIT et l'Unesco ont organisé plusieurs séminaires conjoints sur la recommandation à Harare, au Zimbabwe, en décembre 1989, à Abidjan, Cúte d'Ivoire, en juin/juillet 1993. La présente session de formation organisée conjointement par le Cifedhop et l'International de l'éducation pourrait également s'inscrire dans le cadre de la promotion de cette recommandation.

Depuis 1993, une autre procédure est mise en oeuvre pour examiner les allégations des organisations d'enseignants quant à la mise en oeuvre de la recommandation par les gouvernements. Il s'agit d'une procédure subsidiaire qui ne fonctionne que si les procédures de contrúle régulier des deux organisations ne peuvent se saisir de l'allégation (sujet non couvert par une convention; pays n'ayant pas ratifié la convention).

Le respect des droits sociaux fondamentaux est la base de toute société démocratique et représente le point de départ pour la construction d'une politique économique et sociale au service du développement. En cette période de démocratisation - que certains auteurs qualifient de «décompression du système autoritaire» - les partenaires sociaux doivent garder à l'esprit que la consolidation de la démocratie passe par le monde du travail, par l'adhésion à des normes relatives aux droits fondamentaux, au renforcement des organisations d'employeurs et de travailleurs, à la mise en place de mécanismes de consultation qui permettent aux uns et aux autres de participer pleinement au développement du pays, à l'amélioration des conditions de travail et de la protection des travailleurs.

En effet, la convergence de nombreux problèmes complexes qui se posent dans l'enseignement donne à penser que la démocratisation du processus de prise de décisions dans ce domaine est l'un des grands défis qu'il conviendrait de relever au cours de la décennie à venir.

Notes

(1) Voir BIT: Rapport de la Commission d'experts pour l'application des convention et recommandations, rapport III, partie 4A, Conférence Internationale du Travail, 65ème session, Genève, 1979.

(2) Liberté syndicale et négociation collective : étude d'ensemble, rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, rapport III, partie 4B, Conférence internationale du travail, 69ème session, Genève, 1983.